首先，非常感谢中国工程咨询协会和达华集团创造了一个与大家交流的机会。关于代建制，目前国家最高层次的文件规定就是国务院去年发布的投资体制改革决定，就是目前指导地方政府制定代建制管理规定的一个最根本性依据。那么，在国家对于政府投资项目明确实行代建制管理改革以前，北京市在这方面先行了一步，从2002年开始，北京就在回龙观医院项目上开始探索实行代建制了。2003年又在残联的一个项目和疾控中心的一个项目上开始代建制试点，截止到现在，北京市已经累计有23个项目上批复实行代建制，涉及到总投资达到12亿元。北京市从搞代建制以来，已经取得了一定的成果，这些试点成果得到了国务院增培炎副总理，国家发改委马凯主任和姜伟新副主任等同志的肯定。在很多批示和大会里都说过，认为北京做得比较好，在全国引起比较大的反响。到目前为止，已经有22个兄弟省市的政府或发改委的调研团到北京市开展代建制的调研工作。 
    虽然北京市目前代建制的试行得到了比较多的肯定，但并不是说这方面没有什么争议，从刚才各位代表的发言中，可以看出很多人对代建制的理解是不一样的，各个地方的做法和模式也都不一样。“仁者见仁，智者见智”，政府与政府的做法也不一样，那么企业和企业的看法也不是很统一，我认为这都是很正常的，有争议才有改进。包括国务院关于投资体制改革的决定，到现在为止实行一年多了，但争议还是很大，很多人认为还是有很多不妥的地方及需要改进的地方。我认为这都是很正常的。产生这些问题的原因，我认为可能是因为看问题的角度不一样，刚才大多数发言同志主要是从中介机构、企业的角度谈了对代建制的看法，我作为北京市发改委，希望从一个新的视角，来审视代建制的做法。 
    政府跟企业不一样，政府不是站在理论高度上来探讨这种事情是否应该做，而是从实际操作的角度，来提出这个项目怎么来做，并且具有可操作性？并且操作成本是最低的。国家改革有一个最基本的原则，就是改革必须坚持稳妥的原则，不能改乱了，改革之后失控了，不可收拾了，那这种改革哪个政府都不会做的。 
    北京市发改委在制定北京市代建制管理办法过程中，也要充分考虑各方面的因素，既要考虑到改革的步伐，同时也要考虑到方方面面的因素，这样才能形成一个比较稳定的政策框架。比如说，不但要有一个好的理论设计，而且要具有实际可操作性，出台的代建制管理办法必须与现行的各种政策法规相衔接，或尽可能的相衔接。因为虽然说大家对现行的政策法规都有意见，但政策法规一天不改，你就得执行这个政策法规，还得照这个来办，这是不以人的意志为转移的。如果说北京市发改委出了一个代建制管理规定，与现行许多法律法规相抵触，那么，在实行过程中不可能得到很顺利的开展。另外，代建制的开展，如果说，不能充分得到各个部门的配合，比如说使用单位、规划、土地、建设、财政等不配合，光靠发改委孤军奋战，也不可能把代建制推动下去。所以说，整个代建制的推进，我个人认为应该有一个渐进的过程，让它有一个逐步完善的过程。比如说，北京市发改委去年出台了北京市代建制管理规定，2004年3月1日出台的，有的同志刚才已经提到了，现在北京市也对那个办法进行修改，进行再思考，希望对之进一步完善。 
    下面，我结合北京市目前的实际做法，向参会同志介绍三方面内容，一是目前北京市代建制的主要做法；二是我们对目前北京市代建制的经验总结；三是北京市发改委对下一步代建制工作的思考和探索。 
    第一，北京市代建制方面的主要做法。我们认为，搞代建制的模式多种多样，允许大家来探索和思考。但是主要目的必须坚持住了。如果符合代建制目的，那么什么模式都可以探讨。但如果没有实践代建制的根本目的，那么，理论设计再完美，也不应叫代建制。我们认为，代建制的根本目的有两点，第一点是提高政府投资项目的专业化管理水平，这一点很多发言代表也都一再的提及，我就不再展开；第二点是为了防止项目的超概算。我认为这是国家在投资体制改革决定中提出代建制的两个根本目的。提高项目的专业化管理水平和防止项目超概算。如果说，从这两点来衡量的话，目前虽然说探索代建制的模式很多，但真正能达到实践这个目的的，不多。比如说，那种实行政府单独设立一个部门，如公务局、管理中心来负责代建制管理的，它的抗风险能力就不足，尤其是在防止项目超概算方面能力不足。因为，我们可以相信公务局水平是非常高的，各个都是精兵强将，但怎么能保证你管的100个项目里就没有一个超概算？如果一旦出现超概算行为了，公务局本身也是行政机关，是事业单位，哪来的钱来填补超概算？所以我们认为，不管是什么样的代建制管理模式，但这两点应该是符合的，必须都应具备的。在2004年3月1日时，北京市发改委就出台了代建制管理办法，这个办法是从政策上在北京市首次明确了代建制的管理范围和操作程序。2004年11月，我们又印发了北京市政府投资项目代建制的一个委托示范文本，进一步增强了代建制项目的可操作性。我们在代建制的做法，主要是围绕刚才我说的那两点核心目的。主要做法就是，第一，代建制的适用范围，北京市规定对政府投资占总投资60%以上的公益性政府投资项目实行代建制管理。我们认为，国务院投资体制改革决定的核心内容，就是谁投资，谁决策。为什么企业投资项目要改审批制为核准制、备案制，就是因为，那是企业自己投资，企业有投资自主权，不需要政府再审批了。但对政府投资项目来说，政府就是投资者，政府当然具有决策权。为什么说要政府投资60%以上的政府投资项目才能实行代建制呢？按道理，只要政府投资占51%，就可以搞代建制了，但考虑到项目使用单位的利益，如果严格限制在51%，我们觉得政府在这方面可能做得太严格了，容易引起项目使用单位的抵触情绪。所以我们放宽到60%以上。也就是说，政府投资处于绝对的控股地位，具有完全的决策权，对这类项目，我们实行代建制。 
    第二，关于代建制实行的形式。北京市根据项目的不同特点和需要，我们灵活地实行了两种代建方式。第一种是全过程代建，第二种是两阶段代建。所谓全过程代建，就是代建单位根据批准的项目建议书，就是我批完项目建议书后，我就要向社会招标代建人，由代建人根据我批准的项目建议书，从项目的可研报告开始介入，负责可研报告初步设计、建设实施乃至于竣工验收。整个过程前前后后都由它进行全过程的管理，这是全过程代建。另外一种是两阶段代建，就是从项目建议书批准到审定初步设计概算这么一个阶段。由发改委委托某一个社会中介咨询机构，来协助项目使用单位，开展项目的前期工作，等到发改委审定完初步设计概算之后，再通过招标，来确定项目代建单位，由代建单位根据批准的初步设计来独立自主的对项目从开工建设到竣工验收进行组织管理。在建设实施阶段，项目使用单位就主要是负责协助代建单位办理相关手续，并对项目进行监督。也就是说，在两阶段代建方式中，在它前期过程，从立项到冲出这个阶段，项目使用单位是主体，是法人，它有决策权。发改委委托的中介咨询机构是参谋单位，主要是通过专业化的语言，把项目使用单位的需要表述出来，它主要是起参谋的作用，而不是起决策的作用。而在第二阶段，也就是建设实施阶段，就倒过来了，代建单位是有决策权的，它能决定跟谁签合同，买什么样的材料，这是代建单位的责任，而使用单位主要是监管的职责。 
    第三，关于代建单位的产生形式。北京市规定，政府投资项目代建人应通过招标方式产生，由发改委负责政府投资项目代建单位的招标工作。对于全过程代建项目，在批完项目建议书后，就开展代建单位的招标工作。对于两阶段代建项目，前期代理咨询单位有发改委来委托一个社会中介机构进行负责，真正代建人，要等到批完初步设计概算之后，向社会公开产生。 
    第四，代建的合同管理。在代建项目中，北京市发改委要与项目使用单位、代建单位三方要签定一个委托代建合同，通过这个委托代建合同来确定代建项目的范围、形成以及三方的权利、责任、义务。也通过合同约定的方式，来确定由代建单位承担项目的组织实施的全部责任。项目使用单位只负责进行监督。委托代建合同是北京市试行政府投资项目代建的一个关键形式。它把原来政府发改委与项目使用单位的行政关系，演变成一种经济合同关系，三方各自的权利、责任、义务在合同中说得很明确，一旦在代建中出现什么问题，谁也不用推诿，拿着代建合同说事。出了事之后该承担什么责任，有相应的奖惩条款，规定很明确。这样能比较好的把原来的行政关系管理转变成一种经济合同管理。 
    第五，代建管理费。对于全过程代建的项目，代建管理费以批准的初步设计概算为基数，以按照相关规定计算出的项目管理费为参考，精确的数额以招标确定的数额为准。对于两阶段代建的项目，前期代建管理费和后期代建管理费按照整个项目管理费用三七开来参考。其中，后期代建管理费的精确数额，也是通过招标来确定。 
    第六，关于奖励与处罚。北京市代建合同明确约定，如果在投标时，你应该投一个投资的控制额，比如说，批了一个总投资1亿的项目，实行公开招标，很多单位来竞争中标，从而千方百计的压低造价，以获得代建人的地位，如果最后中标的人为9000万，签委托代建合同时，批准概算是1亿，但中标合同控制下是9000万，如果项目竣工之后，决算投资额低于合同约定控制额的，比如说8000万建成，对节约的1000万，按30%的比例进行奖励，即可提成300万。如果决算投资额超过合同投资控制额，但低于我的概算控制额，比如说决算投资9500万，9500万大于9000万，但低于1亿，对这种情况既不奖励也不处罚。但如果决算投资超过批准概算，不如说是1.1亿，超出的1000万就在银行履约保函里扣除。 
    总结北京市去年代建制管理规定公布以来，在我们充分吸收了兄弟省市代建制方面出现的经验教训的基础上，主要的经验，我们认为，搞代建制管理有几个关键的环节必须要把握住。 
    第一，代建单位必须具有与所要求的经济责任相适应的经济能力，因为防止项目超概算是实行代建制的根本出发点之一，只有代建单位具有一定的经济实力，我才能真正落实对代建单位的经济制约机制，而且只有在你一旦出现问题的情况下，代建投资损失才可以得到相应的经济补偿。如果代建单位本身就是一个行政部门。或财政拨款事业单位，你本身就是靠财政养活，没有自身的经济实力，那么，你在搞代建制过程中，搞100个项目，99个搞的很好，有一个出问题了，超了100万，只能再向财政要。这对政府来说是左兜掏右兜，没有实质意义。所以我们认为，代建单位首先必须是个经济实体，具有一定经济实力的经济实体。这是我们认为实行代建制的第一个关键环节。 
    第二，我们认为代建单位要通过竞争来产生，因为通过竞争产生代建单位，不仅能打破垄断，而且可以实现代建单位选择过程的公开透明，实行代建单位的优胜劣汰。对政府投资项目实行代建制可以在一定程度上起到反腐败的作用，但如果代建人的选择过程不公开透明，很可能旧的腐败没根除，又产生新的腐败土壤，所以我们认为代建单位应通过公开竞争的方式产生。另一方面，也能通过竞争出效益。通过公开竞争的过程，来引导代建单位降低政府投资项目的总体造价，尽可能实现少花钱多办事。尽可能提高政府投资使用效益。试想一下，如果代建单位是垄断的，就我这一家，那让我降低造价我肯定不答应，我可能认为你批的低，怎么可能让我降低造价呢？而且，不但不可能降低造价，还会产生相反的作用。国家发改委曾介绍一个例子。某省有公务局，公务局代建政府投资项目，最后不但没节约投资，还超概算。超就超了把，你认个错，也就算完了，他不但不认错，反过来说发改委批的有问题，批项目就批错了，他干的没问题。发改委当然不承认自己有错，认为自己批的坚决没有问题，就代建过程中出问题了。所以旧的没有解决，反而出现踢皮球、扯皮的行为了。这个问题必须通过公开竞争才能得到解决。垄断很容易产生踢皮球的现象。 
    第三，必须实行严格的合同管理机制。在代建项目中，代建单位必须与政府和项目使用单位三方签定委托代建合同，明确三方的权利、责任和义务。这也是以合同管理取代原来行政管理的一个关键。同时也是代建单位用来排除各方面干扰的一个重要依据。因为实事求是的说，从原有的政府投资管理体制来看，政府投资项目的超概算，大多数，除了项目使用单位本身的投资控制软因素之外，也有其主管部门。现在搞一个政府投资项目，比如说，建一个医院或图书馆，一建两三年，在这个建设过程中，肯定会请主管市长或省长到项目现场去看，那么，省长或市长到项目现场去看，必须表态，他很可能会发表些意见。比如说，原来批的水磨石档次太低，可以换成花岗岩或大理石，50年不落后。墙上的白灰可以换成立邦漆，能形成窗口示范效应。省长市长说完走了，项目使用单位有了依据，写一个会议纪要，某年某月某日某省领导或市领导到项目现场调研，提出了什么意见，根据他的要求，我们就把水磨石换成大理石，把白灰换成立邦漆了。竣工验收时，投资超概算了，项目使用单位有恃无恐，拿出会议纪要，不是我项目使用单位自己改的。很多现有项目都有这种因素在里面。实行代建制后，主管省长或市长一样可以到项目现场去，一样可以发表意见，但他发表的意见就必须通过履行正常的审批程序才能得以实现，而不是项目使用单位想改就改了。主管省长或市长再说把水磨石换成大理石的时候，项目使用单位本身没有决策权，只有建议权。他就会跟代建人商量，要把水磨石换成大理石，这时代建单位就会说，发改委的初步设计概算就是水磨石的钱，要换成大理石也可以，你跟发改委打报告，发改委同意换大理石了，并跟我补签代建合同了，我可以给你换大理石，如果发改委不同意，那你就别跟我说换大理石的事。也就是说，我能保证通过正常的审批机制来控制项目的概算投资。经过发改委审批的投资，就不能叫超投资，所以说，严格的合同管理机制是代建合同的一个关键环节。 
    第四，必须实行履约担保机制和相应的奖惩机制。在代建过程中，代建单位按规定应向发改委提交总投资额一定比例的银行履约保函，并且在委托代建合同中，明确投资超概算或节约的奖惩条款。 
    第五，应取得财政、建设、土地、规划等行政部门的理解和积极配合。代建项目，离不开财政、建设、土地、规划等行政部门的审批工作，比如说，代建制项目资金要拨给代建人，财政部门若不积极配合，只靠发改委一家是做不了这项工作的，必须取得各相关部门的理解和配合，加强沟通和协调。这对于推行代建制有重要意义。 
    最后一部分，我想介绍一下目前北京市在代建制方面的下一步探索的思路或想法。因为代建制是处于一个不断完善的过程中，发改委虽然去年出了一个规定，但也不是一层不变，也有一个逐步完善的过程。 
在代建制的适用范围方面，原来规定是政府投资60%以上就可以搞代建制，但在实践过程中，有两个问题需要引起研究。对拼盘的项目，项目使用单位会投入一定的比例资金，他投入的这部分资金就希望获得项目控制权。虽然投入的钱少，发改委投的钱多，但也希望获得项目控制权。为了尽可能减少推行代建制的阻力，减少项目使用单位的抵触情绪，我们现有一个初步的考虑，把政府投资项目占总投资的比例由60%调到70%。 
对政府投资项目的规模，多少万元总投资以上的项目实行搞代建制？原来北京市对这没有明确的规模限定，但现在我们有一个初步的想法，最好基础项目投资在5000万元以上，非基础项目投资在2000万以上。一方面是因为规模较小的项目代建管理费较少，对代建人的吸引力不大。另一方面是因为规模小的项目搞代建制，规模效益不是很显著，管理成本却很高。 
    关于代建项目的具体方式。我们目前规定两种方式，全过程和两阶段。通过实践发现，这两种方式各有其利弊，实行全过程代建方式，能够比较简化投资者、使用单位和代建三方的协调关系，有利于其前后期的衔接。但在签代建合同时，不太利于确定投资控制目标，因为全过程项目是批完项目建议书就招代建人，不太容易确定投资控制目标。容易造成代建人人为的在项目前期阶段扩大项目总投资。同时，如果项目本身还有征地、拆迁这些因素，也容易把这些因素造成的项目进展缓慢的风险集中到政府投资部门上来。因为一个项目的征地、拆迁不确定因素特别大，可能两个月拆完，也可能一年也拆不完。如果一年也没拆完，项目使用单位会说风凉话，如果自己搞，早弄完了，发改委搞代建，一年也没弄完征地。这样容易把风险集中到发改委的头上。而如果搞两阶段，优点是比较便于调动项目使用单位积极性，加快项目的前期工作，但就是前后期的衔接工作要做好。目前我们在探讨代建制的第三种方式，即BT方式，是目前我们进行的最新的一种探讨。就是为了避免政府投资项目建设过程中所面临的一些行政风险。我们的考虑，就是项目的建设过程由投资者或代建人自己来投资建设，建设完之后，政府予以收购，这种方式我们正在理论探讨之中，也已写入目前准备由市政府印发的投资项目代建制管理规定里面。但具体操作过程，还需进一步研究。 
    关于代建单位的条件。由于代建管理涉及到工程技术、经济、法律、管理等各方面的综合性的工作，而代建单位应是一个具有独立承担经济责任能力的实体。所以我们现在提出来，代建单位应具有四项条件。一是具有独立的法人实体地位；二是具有相应专业的工程咨询、工程设计、工程监理、一级房地产开发或一级工程总承包等一项或一项以上的资质。原来我们规定是必须具有工程咨询资质，但在实践过程中，受到了许多工程总包单位或开发商的强烈抵制，他们认为不公平。所以在修改过程中，我们把那条去掉了，只要有一项或一项以上就都可以了。三是代建单位应具有同类或相近项目的管理业绩，能够满足项目管理的需要和技术、财务、管理人员。这个人员必须是属于你自身的，不能是借调或挂靠。 
    关于履约担保的金额。原来北京市规定履约担保金额应是项目总投资10%~30%，我们在修订的过程中，把它也进行了调整，不再严格按照总投资百分比来管理了。我们参照个人所得税法的方式，把它变成阶梯式的项目管理了。原来我们规定总投资2000万以上5000万以下的项目，银行履约保函金额不能低于10%；总投资5000万以上的，1亿以下的项目，银行履约保函金额不能低于7%；总投资1亿以上的项目，银行履约保函金额不能低于5%。这都是目前我们修订过程中提出的一些问题。 
    关于代建单位的法律地位问题。在现行的法律法规修订之前，我们只能按现行的法律法规来办。目前在办法中有一条明确提出来，代建单位依据合同约定在委托期间内，行使建设单位的职能。因为建设法只是有对建设单位的责任义务的规定，它没有代建单位、使用单位的说法。我们在北京市的文件里有约定，代建单位在合同委托期间，行使建设单位的职责，承担相应的权利、责任和义务。 
    关于代建管理费问题。有些人反映代建管理费偏低。我们现在也在考虑这个问题。初步考虑是把建设实施，也就是两阶段后期的代建管理费视同于整个的建设单位管理费，等于是100%管理费。对于前期工作管理费，我们按照建设管理费的40%来计取。如果实行全过程代建方式，那整个的代建管理费应该是等于建设管理费的1.4倍。这是目前我们在探讨的一个问题。